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Integración latinoamericana: Éxitos y Retrocesos
por Elvio Baldinelli
Elvio Baldinelli is one of Latin America’s foremost experts on international trade. He has served as Argentina’s secretary of foreign commerce and of industry and mining, vice president of its Central Bank, and its ambassador to the European Community. His most recent book is La Argentina en el Comercio Mundial (1997).
In this brief article, Amb. Baldinelli assesses the current state of Latin American economic integration efforts. — Ed.
Los movimientos de integracion económica en América Latina comenzaron a tomar fuerza a fines de la década de los años '50 como reflejo, en primer lugar, de lo que a este respecto estaba sucediendo en Europa y luego en procura de la ampliación de los mercados a fin de alcanzar economías de escala. También se procuró mejorar la capacidad de negociación comercial con el resto del mundo a partir de una posición conjunta. Algunos intentos habidos en el pasado no tuvieron éxito, como fue el caso de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que a partir de 1960 agrupó a once pa¡ses del continente. No tuvo mejor suerte Grupo Andino, con la participación inicial de seis naciones sudamericanas, ni tampoco la ALADI, un esquema que reemplazó a la ALALC con objetivos muy ambiciosos, aunque de alcance apenas teóricos debido a la ausencia de cualquier calendario de metas. La principal explicación del poco éxito en América Latina de esquemas como ALALC-ALADI y del Grupo Andino se encuentra en que los estímulos políticos que los inspiraron no fueron lo suficientemente fuertes como para vencer la oposición de intereses amparados por altísimas protecciones arancelarias. Una y otra vez la decisión de los gobiernos que firmaban convenios, y la de los Congresos que los ratificaban, se estrellaban contra esa resistencia. Pero es necesario reconocer que no les faltaban razones a los empresarios en su actitud tan contraria a los procesos de integración. El mismo hecho de que la protección frente a países terceros fuera tan elevada permitía que los gobiernos manejaran la política cambiaria con independencia de la realidad competitiva de los sectores productivos.
Este fenómeno era percibido en aquellos tiempos, pero no había llegado aún el momento de que los países de América Latina comprendieran la importancia de una protección aduanera moderada. Así surge de los siguientes párrafos publicados por el autor de esta nota en el año 1969:
Cuando un país fija aranceles prohibitivos para los productos elaborados en su territorio se encuentra, por lo menos dentro de ciertos límites, con las manos libres para manejar la política cambiaria. Las tarifas elevadas permiten mantener estable el tipo de cambio durante un período prolongado, o por lo menos hasta que la sobrevaloración alcance tal magnitud que impida la exportación de productos tradicionales.
Con monedas con frecuencia groseramente sobrevaluadas no resultaba posible eliminar aranceles ni siquiera frente a países vecinos, ya el hacerlo podía determinar flujos de comercio basados, no en ventajas de calidad o costos, sino de precios alterados por las diferencias cambiarias. Es por ésto que la principal causa del fracaso de estos esquemas de integración estuvo en que la mayor parte de los países mantenían una protección arancelaria demasiado elevada.
Pero todo esto se modifica en las últimas décadas de este siglo cuando los países de América Latina, uno tras otro, reducen sus barreras arancelarias frente al mundo. A partir de este momento progresan los intentos de integración económica en todo el continente, siendo el Mercosur el esquema más importante.
El Mercosur
Una Unión Aduanera, tal como aspira serlo el Mercosur, tendría para sus miembros tres ventajas principales: por un lado, aprovechar la eliminación de las trabas al comercio entre los países miembros a fin de aumentar los intercambios, al tiempo de permitir inversiones que atiendan un mercado más amplio. También pueden beneficiarse con el mayor peso que el conjunto tendría en las negociaciones con otros países o agrupaciones.
El proceso de formación del Mercosur se inició con el año 1991 y el grueso de las desgravaciones, así como de la constitución de la mayor parte del arancel externo común, estaban completados a fines de 1994. Lleva entonces mas de ocho años de existencia con resultados que han sido hasta ahora altamente satisfactorios para los cuatro países miembros. Una idea del éxito del proceso lo da el hecho de que el comercio argentino (exportaciones más importaciones) con los otros tres países del Mercosur creció de u$s 2,7 billones en 1990 (el año anterior al inicio de la formación del mercado común) a u$s 14,8 billones en 1997, o sea en un 448%. Entre los mismo años el comercio argentino con los demás países del mundo pasó de u$s 13,8 billones a u$s 40,8 billones, o sea que aumentó en sólo el 196%.
También han sido importantes los acuerdos comerciales alcanzados por Chile y Bolivia con el Mercosur. Ahora están en proceso de negociación otros convenidos con países de la Comunidad Andina, mientras que los gobiernos tanto de Chile como de Venezuela han expresado su intención de convertirse en miembros plenos del Mercosur.
Los problemas pendientes
Pero existen en el Mercosur importantes temas sin solucionar. En primer lugar persiste un problema institucional: el esquema no tiene una secretaría efectiva mientras que el sistema de solución de controversias es poco operativo. Esta debilidad institucional ha permitido que persistan crecientes violaciones a los compromisos de los gobiernos en lo que hace, tanto a la formación del arancel externo común, como a la eliminación de las restricciones aduaneras a los intercambios entre las partes. Estos problemas, además de afectar el comercio y las inversiones, debilitan la posibilidad de que el Mercosur negocie como un bloque con otros países o agrupaciones.
En este segundo aspecto el ejemplo que da la Unión Europea es ilustrativo. El hecho de que, en las negociaciones con otros países o bloques, pueda ofrecer como contrapartida de lo que pide el acceso a un mercado de quince naciones multiplica su capacidad negociadora. Lo hizo en el pasado en el GATT y lo sigue haciendo en la Organización Mundial de Comercio (OMC), así como también en las discusiones bilaterales que tiene con EE.UU., Japón y otros países. Le da a la Unión Europea fuerza el hecho de que un funcionario de la Comisión, en representación y por mandato de los quince gobiernos miembros, sea el que negocia con la contraparte. Ese poder proviene de que, cuando ofrece una rebaja de arancel para un producto en compensación por lo que pide, lo hace en el entendido de que esa ventaja se extiende al mercado de los quince países miembros, y que la mercadería introducida puede circular libremente por toda la europa comunitaria.
No sucede lo mismo en el Mercosur. En primer lugar no es un funcionario de la Secretaría él que negocia con terceros a partir de instrucciones de los cuatro gobiernos, sino que lo hace el jefe de la delegación del país que en ese período ocupa la presidencia "pro tempore." Es así que no se cuenta con una persona elegida por su idoneidad en la especialidad de negociar, sino con aquella de más jerarquía en la delegación del país de turno. Además, de este modo no se tiene la ventaja de acumular experiencia, dado que cada seis meses cambia el país que preside y con ello el delegado que lleva adelante las conversaciones.
Pero lo realmente grave es que quien representa al Mercosur escasamente puede ofrecer a cambio de aquello que solicita el acceso a todo el mercado. Esto se debe a tres factores:
En segundo lugar porque el acceso sin restricciones aduaneras entre los cuatro países tiene muchas excepciones, como ser azúcar, automotores y sus partes, productos farmacéuticos, lácteos, trigo y su harina, carnes vacunas, algodón y textiles. A todo esto se suman licencias previas que desde hace unos meses Brasil exige para todas las posiciones del arancel, las que deben estar acompañadas con certificados sobre normas técnicas, de salud y de sanidad animal y vegetal. Mientras tanto la Argentina viene cobrando recargos en concepto de verificación privada para el pre embarque sobre miles de items, cosa que no hacen los otros tres socios.
En tercer lugar porque, a diferencia de lo que sucede en la UE, cuando un producto proveniente de países terceros es introducido en uno de los cuatro del Mercosur pagando el arancel externo común correspondiente, y se desea despacharlo a otro de los países miembros, es necesario pagar otra vez el impuesto de importación. En otras palabras no hay libre circulación de productos provenientes de fuera de la región, ni aún después de pagado el arancel externo común.
De todo esto se puede concluir que tiene poca base la idea de que el Mercosur negocie con otros países en forma conjunta. Es una pena que esto sea así, ya que de otra forma podría aprovecharse la fuerza que da la unidad para negociar con el ALCA, la Unión Europea y también en la OMC. A este respecto cabe recordar que Leon Brittan, comisionado de la UE, por dos largos años abogó por una ronda en la OMC, proyecto que en enero de 1999 recibió el apoyo del Presidente Clinton como también el gobierno del Japón. Si todo va bien esta ronda será lanzada en Seattle a fines del corriente año de 1999.
La crisis del Brasil
Se suma a los problemas arriba detallados el hecho de que el socio principal del Mercosur—Brasil—no haya logrado estabilizar su economía. A partir del 13 de enero de 1999 el Banco Central de este país dejó flotar su moneda con lo que su valor lleva perdido más de un 60%, lo que constituye un golpe muy duro para el Mercosur.
En primer lugar, reduce la posibilidad de que los gobiernos de los otros tres países miembros logren financiamiento en el exterior en condiciones favorables, tanto para la renovación de los vencimientos de la deuda externa como para cubrir nuevas necesidades. La crisis afecta las exportaciones al Brasil por parte de los otros tres países miembros, limitando también las inversiones destinadas a atender ese mercado. En lo que hace a las importaciones, como la devaluación ha traído una creciente recesión, sus empresas no podrán vender en el mercado interno todo lo que producen, motivo por el que tratarán de exportar más. Lo harán también hacia los tres socios del Mercosur aprovechando la cercanía y la ausencia de aranceles para muchos de los productos. Como se trata de empresas varias veces más grande que las de los países vecinos, pueden producir extensos daños.
Finalmente se está produciendo otro perjuicio, esta vez en los mercados terceros debido a que algunos productos brasileños—en especial la soja—están siendo ofrecidas por los exportadores brasileños a precios más bajos debido a que la nueva relación cambiaria los favorece. A este respecto el Departamento de Agricultura de EE.UU. informó que ha procedido a disminuir sus estimaciones de exportación de productos agr¡colas para 1999 en un 3%, pasando de unos u$s 50,5 billones a u$s 49,0 billones. Informa también que los sectores más golpeados serán la soja y sus subproductos debido a que "Una moneda brasileña más competitiva generar[á] ganancias de exportación a expensas de los productos básicos rivales y deteriorar[á] aún más los precios."
Las perspectivas
El éxito inicial del Mercosur mostró su gran potencialidad como generador de comercio. Pero para superar la presente coyuntura se impone, en primer lugar, que la economía del Brasil recupere su equilibrio. A partir de este punto, los países que lo integran deberían trabajar para completar la formación de una verdadera Unión Aduanera, dar a la Secretaría del esquema mayores responsabilidades, además de potenciar el sistema de solución de controversias. De esta manera será posible que el proceso de integración de América Latina recupere su anterior vigoroso crecimiento.