Full Text

ÚVOD

Diskuse o regionálních integračních projektech (RIP) a jejich významu pro zajištění regionální stability se od počátku 90. let těší značné pozornosti, což přímo souvisí se změnami mezinárodního systému po konci studené války. Rozpad bipolárního uspořádání doprovázený nástupem nového multilateralismu a regionalismu připravil optimální podmínky pro redefinici starých a zakládání nových RIP, jejichž poznávacím znakem se stala komplexnost a multisektorovost. [1] To spolu se snahou OSN přenést část zodpovědnosti za řešení regionálních bezpečnostních krizí na bedra (staro)nových RIP vytvořilo prostor pro zkoumání regionálních bezpečnostních organizací jako nového nástroje řešení konfliktů. [2]

Jedním z regionů, kde můžeme vysledovat dlouhodobé tendence k regionální spolupráci, je prostor jižní Afriky, definovaný pro potřeby tohoto textu státy Jihoafrického rozvojového společenství (SADC - Southern African Development Community). Právě toto uskupení, jež se všeobecně považuje za jedno z nejúspěšnějších v celé Africe, je předmětem zájmu předkládaného textu, jehož cílem je analyzovat bezpečnostní dimenzi spolupráce uvnitř SADC se zaměřením na koncept bezpečnostního společenství a poskytnout stručný empiricky založený text zachycující nejdůležitější vývojové momenty ve formování bezpečnostní agendy tohoto RIP. Důvody, proč se takto pojatému záměru věnovat, existují v zásadě tři. Za prvé platí, že bezpečnostní spolupráce uvnitř SADC prošla významnými proměnami, které do určité míry korespondují s obecnými změnami v náhledu na bezpečnostní spolupráci. Za druhé, kooperace v oblasti bezpečnosti se chápe jako jeden, nikoliv však jediný, z předpokladů pro nastartování rozvoje regionu jako celku. [3] Tento obecný předpoklad pak platí v případě (jižní) Afriky dvojnásobně, neboť region čelí celé řadě problémů (migrace, nedemokratické režimy, piráti, rozšíření nemocí), které mají přímý dopad na bezpečnostní prostředí oblasti. Konečně za třetí představuje region SADC specifickou entitu, a to díky regionální mocnosti v podobě Jihoafrické republiky, jejíž samotná existence tradičně determinuje charakter (nejen) bezpečnostních vztahů v regionu.

Pro naplnění výše deklarovaného cíle je text rozdělen do tří hlavních částí. První z nich nabízí konceptualizaci vybraných pojmů, s nimiž se bezpečnostní spolupráce regionu pojí. Jde o termíny bezpečnostní společenství a lidská bezpečnost. Teorie bezpečnostních společenství má sloužit jako základní analytický nástroj pro zkoumání vybraného regionu a jejím prostřednictvím má být potvrzena či vyvrácena ústřední teze práce, a sice že SADC můžeme považovat za regionální bezpečnostní společenství. Druhá část pojednává o historickém vývoji bezpečnostní spolupráce v prostředí jižní Afriky, a to od vzniku Frontových států coby platformy usilující o demontáž apartheidního režimu v JAR, přes nástupnickou Jihoafrickou rozvojovou koordinační konferenci (SADCC - Southern African Development Coordination Conference) až po její transformaci v dnešní SADC. Třetí část je pak studií bezpečnostních aktivit SADC. Nutno zdůraznit, že vzhledem k možnostem textu budou další, nebezpečnostní dimenze spolupráce v SADC zmíněny pouze v případě, že mají nějaký vliv na řešení bezpečnostních otázek, a jejich výběr bude nutně selektivní. Je však pravdou, že pojetí bezpečnosti (nejen) v SADC reflektuje širší proměny vnímání bezpečnosti, ke kterým dochází pod vlivem působení konceptu lidské bezpečnosti (resp. kodaňské bezpečnostní školy) od počátku 90. let minulého století. Ačkoliv to není hlavní záměr textu, bude v rámci konceptualizace termínů věnována omezená pozornost právě tomuto konceptu, a to z toho důvodu, že stať vychází z předpokladu, že (potenciální) transformace SADC směrem k bezpečnostnímu společenství je reakcí na nové pojetí bezpečnosti a změnu referenčního objektu.

Jak bylo avizováno, text se opírá z teoretického hlediska především o koncept bezpečnostního společenství představený již v polovině 50. let minulého století Karlem Deutschem a revitalizovaný počátkem 90. let Emanuelem Adlerem a Michaelem Barnettem. Platí, že úkolem tohoto konceptu je poskytnout obecný teoretický rámec pro celé zaměření textu a napomoci s jeho porozuměním. Druhým klíčovým pojmem bude lidská bezpečnost (human security), jež se prosazuje počátkem 90. let a jejíž nástup souvisí s proměnou referenčních objektů, k nimž jsou bezpečnostní hrozby vztahovány.

KONCEPTUALIZACE ÚSTŘEDNÍCH TERMÍNŮ

Z hlediska charakteru textu je stěžejním koncept bezpečnostního společenství (security community), jehož autorství je připisováno Karlu Deutschovi. Ten společně s kolektivem autorů představil roku 1957 knihu Political Community in North Atlantic Area, kde definuje bezpečnostní společenství jako entitu, v níž došli její členové do takového stupně integrace, že byl mezi nimi vytvořen pocit vzájemné sounáležitosti. Ta se projevuje tím, že členové vyloučí násilí jako možný způsob řešení vzájemných konfliktů a veškeré konflikty řeší mírovými prostředky. [4] Takto definované bezpečnostní společenství pak dělí na dva typy, a sice 1. amalgamované (amalgamated) a 2. pluralistické (pluralistic). První je charakteristické tím, že původní aktéry zcela integruje a nahrazuje jejich instituce vlastními, což v praxi znamená transformaci původních jednotek v novou politickou entitu fungující v intencích (kon)federace. U druhé skupiny pak zůstává zachována svrchovanost původních politických institucí u jednotlivých členů bezpečnostního společenství. [5] Deutsch tedy hovoří o bezpečnostním společenství jako o geograficky omezené oblasti, v rámci níž nedochází k využívání války jako nástroje pro řešení sporů mezi jednotlivými aktéry, přičemž spolupráce mezi těmito aktéry může dojít až do fáze institucionalizace.

Ačkoliv byl Deutschův koncept ve své době mimořádný a sám autor doplnil oba typy bezpečnostního společenství řadou konkrétních příkladů, nepodařilo se mu vytvořit z něj široce uznávaný teoretický koncept, který by ve své době získal výrazný ohlas. [6] To lze spojovat především s realitou studené války, která výrazně limitovala možnosti spolupráce a v podstatě odsunula tento koncept do pozadí. Existence dvou proti sobě antagonisticky orientovaných bloků byla praktickým dokladem omezenosti konceptu, který nemohl být v prostředí studené války praktikován. V teoretické rovině byl tento fakt podpořen dominancí realistického přístupu ke studiu mezinárodních vztahů, který nedával příliš prostoru pro přístupy hovořící o spolupráci. [7]

Za obnovením zájmu o koncept bezpečnostních společenství stojí konec studené války, který dal impuls pro diskuse ohledně možností spolupráce v nové postbipolární době. Samotnou teorii pak revitalizovali dva stoupenci sociálního konstruktivismu, Emanuel Adler a Michael Barnett, kteří v knize s výstižným názvem Security Communities celou teorii rozvinuli s cílem odstranit některé její metodologické slabiny [8] a učinit ji použitelnou pro 21. století. Výsledek jejich snahy představuje redefinování konceptu (bezpečnostního) společenství. Na prvním místě věnují pozornost samotnému termínu společenství, které definují prostřednictvím tří znaků: 1. členové společenství musí sdílet stejné hodnoty a identitu, 2. členové jsou mezi sebou provázáni řadou vazeb a vztahů a 3. členové sdílejí určité dlouhodobé zájmy. [9] Bezpečnostní společenství jsou pak definována jako sociálně konstruované entity sdílející podobné úmysly a vznikající prostřednictvím vzájemných interakcí. Jejich existence je závislá jak na prostředí, v němž existují, tak na vzájemné komunikaci a porozumění. [10] Ústřední hodnotou stojící na pozadí tvorby bezpečnostního společenství je identita budovaná prostřednictvím sdílených hodnot a vytváření pocitu důvěry mezi zúčastněnými členy. [11] Podle Adlera můžeme po konci studené války jednoznačně sledovat rozšiřování nejrůznějších typů společenství napříč mezinárodním systémem. V případě bezpečnostních společenství pak lze zaznamenat transformaci některých významných bezpečnostních uskupení směrem k bezpečnostnímu společenství, což koresponduje s proměnami mezinárodního systému. [12]

Druhým teoretickým konceptem je lidská bezpečnost, o které se začíná intenzivně hovořit pod vlivem působení kodaňské školy bezpečnosti a školy 3. světa od počátku 80. let minulého století. Klíčový příspěvek obou teoretických škol představuje rozšíření referenčních objektů, rozšíření sektorů bezpečnosti a upozornění na fakt, že stát může představovat významné bezpečnostní riziko pro své obyvatelstvo. [13] Nově se pozornost obrací nejen na stát a zajištění jeho (národní) bezpečnosti, ale také na jedince, který v daném státě žije a jenž je vystaven bezpečnostním hrozbám, pocházejícím z oblasti politické, vojenské, ekonomické, environmetální a společenské/societální. [14] Bezpečnost jedince není spjata s jeho státní příslušností, a musí být dodržována univerzálně, a to bez ohledu na pohlaví, věk, národnost či ekonomický status. Její zajištění pak musí být dosaženo tak, že jsou eliminovány bezpečnostní hrozby pocházející ze všech uvedených sektorů, přičemž každý z nich s sebou přináší odlišné bezpečností otázky (srovnej tabulku 1).

Tabulka 1 Změny v pojetí bezpečnosti [15]

Typ bezpečnosti Referenční objekt Co má být chráněno Možné bezpečnostní hrozby
Tradiční bezpečnost Stát Celistvost státu
Mezistátní konflikty
Šíření jaderných zbraní
Národní revoluce
Lidská bezpečnost Jedinec Život jedince
Nemoci
Chudoba
Přírodní katastrofy
Násilí
Nášlapné miny
Porušování lidských práv
Základní definice lidské bezpečnosti coby „absence nejistoty a hrozeb" [16] je chápána jako stav, kdy jsou splněny dvě podmínky, a sice jedinci je zajištěna 1. svoboda od strachu (freedom from fear) a 2. svoboda od nedostatku (freedom from want). [18] Tato definice pocházející z Rozvojového programu OSN z první poloviny 90. let zakořenila v řadě rozvojových agend, a přestože vůči ní byly postupně vznášeny výhrady, stále se chápe jako všeobecně platná. Představený koncept pak umožňuje vnímat bezpečnost jednotlivce komplexně, dlouhodobě a na různých úrovních. [19]

Domnívám se, že propojení obou konceptů je vhodným krokem k pochopení bezpečnostní dimenze spolupráce v SADC. To je dáno dvěma skutečnostmi. Za prvé, region jižní Afriky je sužován řadou problémů, které mají přímý dopad na bezpečnost jednotlivce. Tyto problémy mají původ v politické, ekonomické, vojenské, environmentální i societální oblasti, a jejich řešení vyžaduje koordinaci ve všech sektorech. Za druhé, region jižní Afriky představuje vnitřně provázaný celek. Řešení problémů majících transhraniční (a často i transregionální) charakter je nutné hledat ve spolupráci všech států. Budování bezpečnostního společenství tak jde ruku v ruce s naplňováním dimenze lidské bezpečnosti.

HISTORICKÉ OKOLNOSTI VZNIKU (NEJEN) BEZPEČNOSTNÍ SPOLUPRÁCE V JIŽNÍ AFRICE

Kořeny spolupráce mezi státy jižní Afriky můžeme hledat v uskupení zvaném Frontové státy (FLS - Front-line States), které bylo ustanoveno roku 1976 a původně zahrnovalo pětici států - Angolu, Mosambik, Botswanu, Zambii a Tanzanii. První impuls pro založení FLS poskytla krize v (jižní) Rhodesii, kde až do roku 1980 stála v čele bělošská vláda, vůči které se zmiňovaná skupina států ostře vymezovala a o jejíž svržení se zasazovala. [20] Společným zájmem Frontových států bylo sesadit představitele rhodeského a v další fázi i jihoafrického režimu, kteří vzdorovali tlaku národněosvobozeneckých hnutí. Ta postupně převládla ve všech státech regionu s výjimkou právě Rhodesie a Jihoafrické republiky, ovládající v té době i území dnešní Namibie, jež byla považována za pátou jihoafrickou provincii. [21] Zatímco blok tzv. bílých zemí (white block) zformovaný bezprostředně po konci druhé světové války [22] usiloval o posílení regionální spolupráce za účelem udržení statu quo, přičemž hodnotovým východiskem zaštiťujícím tuto spolupráci měla být ochrana „civilizačních hodnot," [23] blok tzv. černých zemí (black block) bojoval všemi dostupnými prostředky za dokončení dekolonizace. [24] Skupina pod vedeným Jihoafrické republiky musela při naplňování svého cíle čelit dvěma bezpečnostním hrozbám: první z nich přicházela z vnějšku od Frontových států, které vynakládaly všechny dostupné prostředky na svržení režimů. Vedle podpory národněosvobozeneckým hnutím usilovaly o přijímání sankcí proti oběma bělošským režimům na nejrůznějších mezinárodních fórech. Za druhé se JAR i Rhodesie potýkaly s rostoucími bezpečnostními výzvami, které se objevovaly na území jich samotných. Nejrůznější opoziční frakce, jejichž existence byla oficiálně zakázána, jako například Africký národní kongres (ANC - African National Congress), Organizace lidu jihozápadní Afriky (SWAPO - South-West African People´s Organization) či Zimbabwská africká národní unie - Vlastenecká fronta (ZANU-PF - Zimbabwská africká národní unie - Vlastenecká fronta), podnikaly na území JAR (včetně Namibie) a Rhodesie nejrůznější násilné útoky. Útočiště těmto organizacím pak poskytovaly Frontové státy, které jejich existenci podporovaly často finančně i materiálně. Bezpečnostní dimenzi spolupráce, která mezi bělošskými režimy neměla žádnou institucionalizovanou podobu, [25] tak lze považovat za dobrý příklad kolektivní obrany, jejímž ústředním nepřítelem byly Frontové státy. Jejich vliv pak spočíval jak ve vnějším tlaku (vyvíjeném na mezinárodní společenství či realizovaném v rámci regionu), tak vnitřním realizovaným skrze podporu opozičním hnutím.

Zatímco JAR i Rhodesie využívaly pro řešení bezpečnostních otázek národních armád a neměly potřebu institucionálně koordinovat svou činnost, některé členské státy FLS iniciovaly založení Mezistátního obranného a bezpečnostního výboru (ISDSC - Inter-State Defence and Security Committee). Jeho kořeny sahají až do roku 1975 a původně v něm zasedali pouze zástupci Mosambiku, Tanzanie a Zambie. [26] Během jednání se scházeli ministři zodpovědní za otázky obrany, vnitřních záležitostí, národní bezpečnosti a případně imigrace, přičemž podobně jako u FLS nebyla jednání v rámci ISDSC nijak institucionalizována, chyběl jakýkoliv ustanovující dokument, a dokonce nebylo vytvořeno ani žádné administrativní zázemí.

Bezprostředně poté, co Rhodesie získala nezávislost, doznaly změn i Frontové státy, které tímto ztratily jednu ze dvou příčin své existence. Nadále však přetrvávalo přesvědčení, že JAR a její režim je třeba sesadit a prostřednictvím spolupráce snížit závislost ostatních zemí na jihoafrické ekonomice, která přes všechny své problémy byla nejsilnějším hospodářstvím v regionu. V reakci na vstup nově nezávislého Zimbabwe došlo k formalizaci vzájemných vztahů a po podpisu deklarace z Lusaky k ustanovení Jihoafrické rozvojové koordinační konference. Ta do značné míry navázala na aktivity FLS, nicméně více zdůrazňovala svůj záměr vymanit se z hospodářské závislosti na JAR a prostřednictvím budování vlastních ekonomických, politických a infrastrukturních kapacit docílit vyšší míry rozvoje a nezávislosti. Podstatný rozdíl oproti FLS spočíval v míře institucionalizace. Zatímco FLS měly spíše charakter platformy, která deklarovala společný záměr, SADCC rozvinulo pro potřeby naplňování konkrétních cílů jasně vymezenou institucionální strukturu. Zatímco Demokratické republice Kongo (v té době Zair) nebylo dovoleno rozšířit řady SADCC, neboť byla navzdory apartheidnímu režimu ochotna s JAR v omezené míře spolupracovat, k novým členům se vedle již zmíněného Zimbabwe zařadily také Malawi, Svazijsko a Lesotho. [27]

Proměny bezpečnostního prostředí po konci studené války

Konec studené války společně se zahájením přechodu k demokracii v JAR vytvořily v prostoru jižní Afriky nové bezpečnostní podmínky. Tradiční bezpečnostní hrozby v podobě ohrožení národní bezpečnosti jednotlivých států byly doplněny novými výzvami souvisejícími s regionálními (jiho/africkými) specifiky. Během studené války byla za hlavní zdroj bezpečnostních rizik považována státy SADCC Jihoafrická republika jako taková. Její schopnost vystupovat jako regionální mocnost díky silné ekonomice, početné populaci, akceschopné armádě a geopoliticky výhodné poloze byla ostatními státy regionu vnímána jako reálné bezpečnostní riziko. V okamžiku, kdy JAR zahájila sérii reforem, na jejichž konci stála demontáž apartheidu, a svět přestal uvažovat v intencích bipolární konfrontace, vznikly vhodné podmínky pro redefinici bezpečnostních rizik, resp. rozšíření pojetí bezpečnosti. [28] Za nová bezpečnostní rizika byla v průběhu 90. let označena chudoba, nerozvinutost, násilí, šíření pandemie HIV/AIDS, socioekonomická nerovnost, špatné vládnutí (ve smyslu nenaplňování konceptu dobrého vládnutí) a nucená migrace. [29] S uvedenými bezpečnostními riziky se lze setkat v celé Africe a oblast jižní Afriky nepředstavuje v tomto ohledu žádnou výjimku. [30] Specifické však je, že je to právě jižní Afrika, která se snaží překonat uvedené problémy prostřednictvím bezpečnostní spolupráce.

Nelze tvrdit, že by nové bezpečnostní hrozby zcela vytlačily či nahradily tradičně definované bezpečnostní otázky v podobě ohrožení národní bezpečnosti, lze se však domnívat, že prakticky dokázaly rozšíření konceptu bezpečnosti zcela v souladu s výše představeným konceptem lidské bezpečnosti. V prostoru jižní Afriky tak můžeme zaznamenat kombinaci bezpečnostních rizik, kde vedle tradičních v podobě ohrožení národní bezpečnosti zaznamenáváme vzrůstající počet problémů souvisejících s nenaplňováním lidské bezpečnosti. Současně vidíme prolínání obou konceptů, kdy narušení národní bezpečnosti ze strany jednoho (či více) států je prezentováno jako snaha o naplnění principů lidské bezpečnosti v dotčené zemi (srovnej níže intervenci SADC v Lesothu a DR Kongo). Pro bezpečnostní hrozby z oblasti lidské bezpečnosti je příznačné jejich rozšíření, které nerespektuje hranice státu. Jinými slovy řečeno, státní hranice není nutně důvodem, proč by některý fenomén měl vymizet. Názorně to vidíme na příkladu HIV/AIDS, jehož šíření nezná hranic, a boj s ním může být úspěšný pouze za předpokladu koordinace aktivit ze strany dotčených států, či endemicky zakořeněné socioekonomické nerovnosti dělící společnost nejen na základě barvy kůže, ale také například pohlaví.

Můžeme se proto domnívat, že vytvoření bezpečnostního společenství coby prostoru, kde aktéři sdílejí společné hodnoty a spojují je dlouhodobé zájmy, je možné považovat za způsob, jak čelit novým bezpečnostním rizikům a jak naplnit principy lidské bezpečnosti.

Význam SADC tkví nejen v ovlivnění dalšího směřování jižní Afriky, ale také ve vývoji celé africké integrace. V polovině 90. let totiž zasáhla africký kontinent druhá vlna regionální integrace usilující o ekonomické sjednocení kontinentu prostřednictvím vytvoření sedmi regionálních integračních uskupení. [31] Jednotlivé RIP byly předem vytipovány a měly se stát stavebními kameny panafrického projektu zvaného Africké ekonomické společenství (AEC - African Economic Community). Na SADC bylo od počátku nahlíženo jako na jedno z vybraných uskupení. Od počátku 90. let navíc můžeme zaznamenat rostoucí tendenci OSN zahrnout do řešení bezpečnostních problémů RIP (srovnej úvod článku). To vedlo k tomu, že na SADC začala být upírána značná pozornost, neboť na rozdíl od řady jiných RIP se SADC podařilo rozvinout bezpečnostní dimenzi spolupráce.

OKOLNOSTI VZNIKU A CHARAKTER SADC

Klíčové změny pro transformaci SADCC v SADC přinesl pád apartheidního režimu v Jihoafrické republice. Přechod k demokracii v této ekonomicky nejstabilnější zemi Afriky vytvořil prostor pro zahájení spolupráce mezi ní a okolními státy, které až do počátku 90. let sjednocovala snaha o svržení režimu a snížení ekonomické závislosti na jihoafrickém hospodářství. K ustanovení SADC tak došlo roku 1992 poté, co se 10 států SADCC dohodlo v namibijském hlavním městě Windhoek transformovat SADCC směrem k novému typu integračního projektu a přihlásilo se k myšlence, že základním předpokladem pro nastartování rozvoje je vytvoření stabilního, bezpečného a mírumilovného prostředí. [32] Přelomový moment znamenal vstup JAR do SADC v létě roku 1994, kdy se z bývalého nepřítele stal nový a významný spojenec. [33]

Roku 1996 všichni tehdejší členové nechali v rámci SADC vzniknout novému orgánu, a sice Orgánu pro politickou, obrannou a bezpečnostní spolupráci (OPDSC - Organs on Politics, Defense and Security Cooperation), jehož deklarovaným cílem by měla být podpora míru a regionální stability. [34] Místem, kde bylo komuniké o novém institucionálním prvku přijato, se stalo botswanské hlavní město Gaborone, kde rovněž sídlí sekretariát celé organizace. Naplnění zamýšleného cíle mělo a má být dosaženo prostřednictvím spolupráce postavené na společných politických hodnotách a institucích, což odpovídá výše představenému konceptu bezpečnostního společenství jako entity budované na principu společné identity. [35] Všechny obecně deklarované cíle SADC shrnuje tabulka 2, ze které plyne, že se SADC oficiálně přihlásilo k dodržování hodnot vedoucích k naplnění konceptu lidské bezpečnosti a současně zdůraznilo potřebu posilovat vzájemné vazby budované na podobných politických hodnotách.

Tabulka 2 Cíle SADC [36] Podpora znevýhodněných osob [37]

Regionální ekonomický rozvoj a integrace Politická, obranná a bezpečnostní spolupráce
Dosažení rozvoje a ekonomického růstu Rozvoj společných politických hodnot a institucí
Snížení chudoby Podpora společné obrany, míru a bezpečnosti
Zlepšení kvality života
Podpora znevýhodněných osob
Ačkoliv k oficiálnímu vytvoření bezpečnostní spolupráce došlo roku 1996, dalších pět let trvalo, než se tento orgán dočkal své formalizované podoby. Teprve roku 2001 byl přijat prováděcí protokol, [38] na jehož základě byly ustanoveny další dva dílčí orgány fungující v rámci OPDSC, a sice 1. mezistátní výbor pro politické a diplomatické záležitosti a 2. mezistátní výbor pro obranu a bezpečnost. Zatímco v prvním jmenovaném zasedají ministři členských států zodpovědných za otázky zahraniční politiky, ve druhém pak ministři spravující resorty obrany a bezpečnosti. [39] Je tedy zřejmé, že SADC aspiruje nejen na koordinaci aktivit v oblasti zahraniční politiky, ale také usiluje o sbližování postojů v otázkách bezpečnostních a obranných, což odpovídá snaze komplexně řešit problematiku bezpečnosti.

V čele OPDSC stojí předseda, který se však personálně liší od předsedy SADC. Díky rozdělení těchto funkcí panovala v letech 1996 až 2001 (tj. v meziobdobí mezi vznikem OPDSC a přijetím protokolu) mezi předsedou SADC a předsedou OPDSC řada neshod ohledně postavení OPDSC. Značný podíl na této skutečnosti měl fakt, že prvním předsedou OPDSC byl zvolen zimbabwský prezident Robert Mugabe, který aktivně prosazoval myšlenku oddělení obou funkcí s tím, že takové uspořádání bude „flexibilnější a méně formální," [40] a nezdráhal se využít OPDSC jako nástroj svých vlastních zahraničněpolitických ambicí. Současně se Zimbabwe postavilo do čela skupiny zemí, které prosazovaly, aby se bezpečnostní aspekt spolupráce v SADC přibližoval konceptu kolektivní bezpečnosti s tím, že primárním zájmem uskupení má být zajištění vojenské bezpečnosti. V praxi tak země jako Zimbabwe, Angola či Namibie zdůrazňovaly vojenské zdroje hrozeb. Naproti tomu země v čele s JAR sice také měly zájem nahlížet na SADC prizmatem kolektivní bezpečnosti, zdůrazňovaly však politickou dimenzi spolupráce, budování míru a nevojenské bezpečnostní hrozby. [41]

Protokol z roku 2001 rovněž zplnomocňuje OPDSC jednat v souladu s široce proklamovaným principem „responsibility to protect" a v případě potřeby vstupovat do vnitrostátních i mezistátních konfliktů mezi členskými státy. [42] Nutno však dodat, že výklad tohoto principu ze strany členských států se různí a dvě intervence z konce 90. let (byť proběhly před přijetím protokolu) tuto domněnku potvrzují.

Intervence v Kongu a Lesothu - v čím zájmu?

Názorný příklad využití nejasného postavení OPDSC ve struktuře SADC představují dvě intervence z druhé poloviny 90. let, z nichž jedna proběhla v Demokratické republice Kongo a druhá v malém Lesothu. Obě intervence, jež se uskutečnily v roce 1998, se odehrály v mezičase, kdy nebyl vyjasněn vztah mezi předsedy SADC a OPDSC, a názorně poukázaly na zásadní limity celé spolupráce, kterých je více než chuti vytvářet společné hodnoty. Obě intervence sice byly vedeny ve jménu SADC, nicméně jejich zahájení nebylo výsledkem konsenzu uvnitř organizace, čímž zřetelně poukázaly na vážné trhliny v pojetí SADC jako prostoru budovaného na sdílení podobných hodnot. Akce v Lesothu známá jako operace Boleas byla společnou intervencí jihoafrických a botswanských vojenských složek, jejímž deklarovaným cílem bylo zajistit v zemi klid po více než dvou měsících nepokojů vzniklých v důsledku parlamentních voleb. [43] Přestože nepanuje shoda v tom, zda akce byla oprávněná a napomohla stabilizovat situaci v chudém vnitrozemském království, či to byl „jeden z největších zahraničněpolitických přešlapů postapartheidní Jižní Afriky," [44] potvrdilo se, že reálné postavení bezpečnostních orgánů SADC je slabé, neboť se uskutečnila bez projednání v OPDS. [45]

Při hodnocení lesothské intervence je třeba vzít v potaz širší souvislosti, které nemusí být na první pohled patrné. Ačkoliv JAR argumentovala principem udržení legitimně zvoleného režimu a ochrany lidských životů, nelze si nevšimnout její snahy ochránit „své" zájmy v Lesothu související s Vodním projektem lesothské vysočiny, který je největším svého druhu v celé subsaharské Africe. Toto vodní dílo je pro zajištění jihoafrické „vodní" bezpečnosti zcela zásadní a země má pochopitelný zájem na udržení stabilní bezpečnostní situace v zemi, kde se projekt nachází. Zásah v Lesothu byl jihoafrickou i botswanskou vládou prezentován jako pokus o udržení demokratických procedur, které dle jejich soudu byly vážně ohroženy. Ve prospěch tohoto argumentu mluví skutečnost, že obě země jsou samy považovány za demokratické, a tudíž v souladu se snahou budovat SADC jako prostor států sdílejících podobné (rozuměj) demokratické hodnoty měly právo intervenovat. Naopak proti zásahu jednoznačně mluví historické zkušenosti s Jihoafrickou republikou. Opět tak byla otevřena otázka hegemonického postavení JAR v regionu a její případné snahy určovat jeho směřování. [46]

Ještě kontroverznější reakci vyvolala druhá intervence realizovaná na území DR Kongo, která se uskutečnila krátce poté, co tato středoafrická země vstoupila do SADC. Tehdejší prezident Laurent Kabila požádal SADC o vojenskou intervenci proti skupinám rebelů operujících na konžském území. Vyhovět přání se rozhodly vojenské oddíly Angoly, Namibie a Zimbabwe, které poskytly požadovanou „pomoc", aniž by čekaly na posvěcení tohoto rozhodnutí ze strany SADC. Ačkoliv později byla akce SADC zpětně odsouhlasena, zůstala po ní zřetelná pachuť související především s angažmá Zimbabwe. Přestože hlavní motivací Mugabeho režimu bylo prostřednictvím intervence posílit vlastní ekonomické zájmy, všechny tři intervenující státy argumentovaly principem kolektivní obrany a potřebou chránit Kabilův režim před svržením a udržením regionální stability. Snaha o diplomatické řešení sporu, kterou prosazovala Jihoafrická republika spolu s Botswanou, Tanzanií a Mosambikem, byla poražena ve chvíli, kdy tehdejší prezident JAR a klíčová postava SADC Nelson Mandela zcela nečekaně zpětně legalizoval konžskou intervenci v naději, že to pomůže překlenout vyostřené vztahy mezi členy SADC. [47]

Vedle lesothské a konžské krize se členové SADC potýkali i s dalšími bezpečnostními problémy. K nejvýznamnějším patřily neúspěšné secesionistické pokusy v Namibii, spory ohledně výsledků voleb v Malawi či ústavní krize v Zambii. Všechny uvedené spory ukazují, že navzdory deklarovanému závazku rozvíjet v SADC podobné hodnoty neexistoval mezi státy SADC počátkem nového tisíciletí žádný mechanismus umožňující řešení sporů a budování mírů. [48]

Na cestě k bezpečnostnímu společenství?

Další významný krok na cestě k budování bezpečnostního partnerství mezi zeměmi SADC přinesl rok 2003 a přijetí Strategického indikativního plánu pro OPDSC (SIPO - Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence), na který později navázal Pakt vzájemné obrany (Mutual Defence Pact), které položily základy pro vytvoření vojenských kapacit SADC. [49] Plán SIPO se přihlásil k vytváření společných hodnot a zdůraznil nutnost vytvoření povědomí o „společné budoucnosti" mezi členy SADC. [50] V oblasti politické plán zdůrazňuje potřebu posilování demokratických procedur, které jako jediné mohou zaručit dlouhodobě udržitelné fungování států. Významný je rovněž apel směřující vůči obyvatelstvu regionu a upozornění na existenci společných historických vazeb, díky kterým existují předpoklady pro vznik společných hodnot. V obranné dimenzi vyzdvihuje plán budování společných obranných kapacit, jejichž prostřednictvím by SADC mohlo reagovat na vnější hrozby. Současně se SADC zavázalo vytvořit vlastní peacekeepingovou jednotku, která by umožňovala mírové řešení vzájemných sporů a napomáhala posilovat vzájemnou důvěru. [51] V otázkách vnitřní bezpečnosti byla zdůrazněna nutnost koordinovat činnost v otázkách výměny informací a harmonizovat jednotlivé informační systémy tak, aby výměna poznatků byla co možná nejrychlejší. Za hlavní problém byla označena řada transnacionálních problémů, jejichž úspěšné řešení spočívá právě ve spolupráci mezi všemi členy SADC. Patří sem šíření nákazy HIV/AIDS, omezený přístup ke zdrojům, zajištění potravinové bezpečnosti a ochrana přírodních (zejména mořských zdrojů). [52]

Pakt vzájemné obrany bezprostředně navazuje na SIPO a je chápán jako dokument vystavěný na principech vzájemného neútočení a kolektivní obrany. Tyto dva prvky mají v praxi znamenat, že státy se budou zdržovat jakýchkoliv nepřátelských aktivit na území kteréhokoliv člena a současně se budou podporovat v případě, že by nepřátelským úmyslům byl některý ze států SADC vystaven od vnějšího agresora. Je však třeba doplnit, že tento na první pohled zjevný příklon k posílení vnímání SADC jakožto kompaktního prostoru byl narušen článkem 7, ve kterém je řečeno, že v případě mimořádných okolností může být princip neintervence porušen. Z toho plyne, že si státy SADC navzdory opakovaně zdůrazňované snaze o kooperaci nevěří do té míry, že by byly ochotny se zcela vzdát možnosti vzájemné intervence.

Poslední výraznou událostí bylo přijetí revize SIPO v roce 2010 a vyhlášení plánu SIPO II. Na jeho základě dochází k rozdělení bezpečnostních otázek do pěti kategorií - politické, obrané, problémy státní bezpečnosti, otázky veřejné bezpečnosti a policejní problematika. Dokument podobně jako SIPO zdůrazňuje závazek budování společných hodnot vycházejících z principu demokracie a respektu k lidským právům. [53]

ZÁVĚR

Vyhodnotíme-li ústřední tezi, můžeme na základě výše představených poznatků konstatovat, že SADC nelze považovat za bezpečnostní společenství v pravém slova smyslu. Ústřední principy, na nichž má být společenství budováno, jsou sice opakovaně zmiňovány jako klíčové zásady, nicméně v praxi doposud zcela rozvinuty nebyly. Nejmarkantnější je absence společných hodnot, která se projevuje rozdílným vnímáním samotné bezpečnostní spolupráce, o čemž svědčí mise v Lesothu a DR Kongo v roce 1998. Otázka potenciálního dalšího vývoje je nejasná a je výrazně determinována charakterem členských států. Již samotná skutečnost, že dnešní SADC zahrnuje 15 států, z nichž řada (či spíše většina) není schopna fungovat v intencích demokratického zřízení, limituje možnost budovat stabilní bezpečnostní prostředí. Vnitřní nestabilita v jednotlivých zemích výrazně omezuje možnost budování stabilního regionálního prostředí. K tomu je třeba také přičíst velké geografické rozšíření SADC, kvůli kterému již nelze organizaci považovat za výlučně jihoafrickou.

Na straně druhé ve prospěch posilování spolupráce hovoří fakt, že řešení (nejen) bezpečnostních problémů, s nimiž se státy potýkají, jednoznačně spočívá ve spolupráci překračující hranice státu. V tomto směru je počínání SADC na dobré cestě, což potvrzuje zřízení peacekeepingového centra. Přesto se však domnívám, že možnost transformovat SADC směrem k plnému bezpečnostnímu společenství je spíše hypotetická a pravděpodobně lze očekávat posilování vazeb mezi některými z vybraných států sdílejícími podobné hodnoty.